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Retroatividade da Lei mais benéfica no âmbito das sanções administrativas: Aspectos relevantes sobre as alterações promovidas pela Lei n° 14.230/2021

Wilson Deschamps Soares Rayssa Nayara da Silva

Com a publicação da Lei nº 14.230/2021, a qual promoveu importantes alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), surgiram debates jurídicos a respeito da sua retroatividade/aplicação intertemporal às condutas praticadas anteriormente à vigência da nova versão legislativa.

As modificações trazidas pela Lei nº 14.230/2021 impactaram diretamente os processos já em trâmite, assim como aqueles que já detêm uma sentença condenatória transitada em julgado. A exemplo disso, tem-se a (i) a exigência da caracterização da conduta dolosa para que os agentes públicos sejam responsabilizados; (ii) o impedimento da tramitação da ação de improbidade administrativa quando discutir os mesmos fatos relativos à ação criminal, que já possui sentença absolutória, confirmada por decisão colegiada.

Isso porque, muitas das ações de improbidade administrativa foram motivadas pelas condutas culposas dos agentes públicos e, de igual modo, muitos já haviam sido absolvidos pelos mesmos fatos na esfera criminal.

Diante disso, adveio os questionamentos acerca da possibilidade da legislação que modificou a Lei nº 8.429/92 ter aplicação aos processos em trâmite e, inclusive, aos que já transitaram em julgado, uma vez que as modificações mencionadas possuem caráter muito mais benéfico aos acusados.

A Lei de Improbidade Administrativa compõe o chamado subgênero do Direito Administrativo sancionador, o qual possui natureza complexa, e, segundo Marçal Justen Filho, é de forte conotação penal[1].

À respeito, o artigo 1º, §4º, da Lei nº 8.429/92, na redação conferida pela nova lei, traz resposta clara e inequívoca, ao afirmar: “Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”.

Pode-se afirmar que todo o regime de direito penal se aplicaria ao propósito de sanções de natureza administrativa e penal. Por isso, seria inválida a aplicação do regime de improbidade sem respeito aos princípios da proporcionalidade, contraditório e, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao réu[2].

Contudo, ainda paira a dúvida acerca de que modo as alterações mais benéficas serão aplicadas aos processos já em trâmite, bem como aqueles já transitados em julgado, elevando-se a importância do debate sobre qual critério será adotado pelos órgãos judiciários brasileiros, considerando a previsão constitucional da aplicação norma mais benéfica (artigo 5º, XL, da Constituição Federal[3]).

O princípio da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica, está previsto, ainda, no art. 9º do Pacto de São José da Costa Rica, texto no qual não se encontra limitação de sua aplicação no Direito Penal, razão pela qual seria possível a sua aplicação às ações de improbidade administrativa.[4]

No que se refere ao tema, é possível mencionar o entendimento de Alice Voronoff[5], a qual afirma que a adoção de um critério único para o ius puniendi (esferas penal e administrativa/cível) é aceitável, com a transposição dos das garantias penais ao direito administrativo sancionador. Contudo, observa-se que, na realidade, a aplicação atual é seletiva, excetuando-se ou restringindo-se a aplicação dos princípios garantidores a certos contextos.

Ademais, tem-se que a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça já adotou este entendimento no julgamento do Recurso Ordinário em Mandado de Segurança nº  37.031/SP, ou seja, é possível a adoção da retroatividade da norma mais benéfica às normas do direito administrativo sancionador:

 

DIREITO  ADMINISTRATIVO.  PROCESSUAL  CIVIL.  RECURSO  EM MANDADO  DE  SEGURANÇA.  PROCESSO  ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.  PRINCÍPIO  DA  RETROATIVIDADE  DA  LEI  MAIS BENÉFICA  AO  ACUSADO.  APLICABILIDADE.  EFEITOS  PATRIMONIAIS. PERÍODO  ANTERIOR  À  IMPETRAÇÃO.  IMPOSSIBILIDADE.  SÚMULAS 269  E  271  DO  STF.  CÓDIGO  DE  PROCESSO  CIVIL  DE  1973. APLICABILIDADE.

[…]

III Tratando-se  de  diploma  legal  mais  favorável  ao  acusado,  de  rigor  a aplicação  da  Lei  Municipal  n.  13.530/03,  porquanto  o  princípio  da retroatividade  da  lei  penal  mais  benéfica,  insculpido  no  art.  5º,  XL,  da Constituição  da  República,  alcança  as  leis  que  disciplinam  o  direito administrativo  sancionador.  Precedente.

IV  –  Dessarte,  cumpre  à  Administração  Pública  do  Município  de  São  Paulo rever  a  dosimetria  da  sanção,  observando  a  legislação  mais  benéfica  ao Recorrente,  mantendo-se  indenes  os  demais  atos  processuais.

[…]

STJ, RMS 37.031/SP, Rel(a). Min(a) Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 20/02/2018. Em outra oportunidade, a partir dos princípios do Direito Sancionador, o STJ aplicou a novatio legis in mellius no âmbito do processo administrativo disciplinar. STJ, AR 1.304/RJ, Rel. p/ Acórdão Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Terceira Seção, DJe 26.08.2008.

Considerando, portanto, que o mandamento constitucional do art. 5º, XL, da CRFB não autoriza a aplicação retroativa da LIA com seu texto original, sobretudo para punir fatos praticados antes de sua vigência em razão do seu caráter sancionatório e gravoso, justamente em razão de sua natureza penal material garantidora, faz-se necessário que as normas mais benéficas das alterações promovidas pela Lei n° 14.230/2021 sejam aplicadas retroativamente sem limitações[6].

 

Rayssa Nayara da Silva é advogada e sócia do Ditzel, Rossdeutscher & Tybucheski Sociedade de Advogados.

Wilson Deschamps Soares é advogado do Ditzel, Rossdeutscher & Tybucheski Sociedade de Advogados, possui pós-graduação em Ciências Criminais.            

 

[1] “O sancionamento à improbidade administrativa apresenta natureza complexa, mas com forte conotação penal.” JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016. fl. 936.

[2] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016. fl. 942.

[3] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em jan. 2022.

[4] “Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinqüente será por isso beneficiado.”

[5] MEDEIROS, Alice Bernardo Voronoff de. Direito  Administrativo  Sancionador  no Brasil: justificação, interpretação e aplicação. Belo Horizonte: Fórum, 2018, p. 197-203.

[6] OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Improbidade administrativa, 8. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2021, p. 21/23

 

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